Ayudas y subvenciones públicas

Todos los Estados en mayor o menor medida y, dentro de ellos, las distintas administraciones y organismos públicos, tienen establecidos programas de financiación a determinadas actividades productivas o proyectos de inversión.

La normativa de todas las ayudas públicas, sean del Estado, de las Comunidades Autónomas o de Entidades Locales, están adaptadas a lo que sobre la materia tiene establecido la Unión Europea, que también contribuye a la financiación de numerosos programas.

En primer lugar, puede distinguirse entre ayuda y subvención aunque podremos comprobar que estos términos son utilizados en muchos casos indistintamente. Se considera subvención la prestación en especie o “in natura” otorgada por el poder público para el sostenimiento de un ente (persona física o jurídica, pública o privada), sin que el beneficiario de la misma haya de pagar nada a cambio por los bienes o servicios obtenidos con motivo de la subvención. Ni el Tratado de la Unión Europea, ni la normativa española diferencian claramente estos conceptos, aunque el Tribunal de Justicia de la Unión Europea estima que el concepto de ayuda es más general que la noción de subvención, porque comprende no sólo prestaciones positivas como las subvenciones, sino igualmente intervenciones que, bajo formas diversas aligeren las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto de la palabra, son de idéntica naturaleza y tiene efectos idénticos. Evidentemente, toda subvención es una ayuda, pero no toda ayuda es una subvención en sentido estricto.

Quizás tenga más importancia la diferenciación que proporciona la concesión de ayudas sectoriales o a colectivos de empresas o agentes económicos, en las que la condición esencial y única para acceder a ellas es la de pertenencia al sector o colectivo concreto, de aquellas otras en las que la concesión exige el cumplimiento individualizado de condiciones objetivas y subjetivas específicas para una determinada ayuda.

En un primer intento de abordar la tipología de las subvenciones podemos diferenciar dos criterios de clasificación: según la autoridad competente para conceder las ayudas y según la forma que adopta dicha ayuda en cuanto a la materia concreta a la que se destina.

Atendiendo al primer criterio, es decir, según la autoridad competente de su concesión, se pueden distinguir cuatro tipo de ayudas:

▪ Ayudas comunitarias. La Unión Europea en relación con las administraciones nacionales diseña unas líneas de actuación respecto a los sectores económicos más necesitados o con necesidades de desarrollo. En esta categoría de ayudas comunitarias se encuadran:

— Fondos Estructurales. Creados por la Unión Europea con el objetivo de corregir desigualdades estructurales y favorecer el desarrollo armónico regional. Existen cuatro tipos de fondos estructurales:

1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que contribuye fundamentalmente a ayudar a las regiones menos desarrolladas y a las que se hallan en fase de reconversión económica o sufren dificultades estructurales.

2. Fondo Social Europeo (FSE) que interviene esencialmente en el contexto de la estrategia europea de empleo.

3. Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), que contribuye al desarrollo y al ajuste estructural de las zonas rurales menos desarrolladas aumentando la eficacia de las estructuras de producción, transformación y comercialización de productos agrícolas y silvícolas.

4. Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP) que presta apoyo a la evolución estructural del sector de la pesca.

— Fondos de Cohesión. Establecidos para el refuerzo de la cohesión económica y social de la Unión Europea mediante la financiación equilibrada de proyectos relacionados con el medio ambiente y las redes transeuropeas de transporte.

— Iniciativas Comunitarias. Son instrumentos específicos de la política estructural comunitaria propuesta a los Estados miembros por la Comisión Europea para apoyar actuaciones que contribuyan a resolver problemas de especial incidencia en el ámbito europeo.

— Proyectos Piloto. Se trata de ayudas a proyectos de contenido innovador, generalmente vinculados a explorar nuevas vías en materia de desarrollo económico y social y a fomentar el intercambio de experiencias entre los agentes de desarrollo regional y local.

— Instrumentos Financieros. Tienen como objetivo apoyar a las empresas mediante préstamos privilegiados y avales para la obtención de créditos a través de acuerdos globales con instituciones financieras nacionales.

▪ Ayudas estatales. Por oposición a las ayudas comunitarias, se entiende por ayuda estatal el apoyo que presta una autoridad pública (nacional, regional o local) a determinadas empresas, sectores, colectivos o producciones por medio de recursos públicos. Dado que las empresas beneficiarias de este tipo de ayudas resultan favorecidas respecto de sus competidoras, la Unión Europea establece controles a fin de preservar la libre competencia.

En el ámbito nacional, por ayuda estatal se entiende la que emana del Estado y se financia con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Estas ayudas estatales en muchos casos están cofinanciadas a través de los distintos Fondos Comunitarios. En esta categoría de ayudas estatales se encuadran los incentivos económicos a la inversión, los programas de apoyo de carácter sectorial, los programas de fomento de la innovación y la investigación, las bonificaciones fiscales, etc.

▪ Ayudas de las Comunidades Autónomas. Son las que derivan de cada Comunidad Autónoma en virtud del principio de descentralización de la Administración Pública. Pueden tener como finalidad complementar o ampliar ayudas estatales o suplir éstas. Generalmente estos incentivos y ayudas están vinculados a proyectos de desarrollo territorial.

▪ Ayudas Locales. Son las que provienen de la Corporación Municipal donde se ubique el proyecto. Estas ayudas pueden ser relevantes en relación con aspectos tales con la creación de infraestructuras, otorgamiento de licencias, gestión y tramitación de permisos ante otros organismos y autoridades, etc.

Atendiendo al segundo criterio de clasificación, esto es, a su forma de instrumentación, la financiación oficial a través de ayudas y subvenciones suele utilizar alguno de los siguientes procedimientos o una combinación de los mismos:

— Subvenciones financieras, que financian los tipos de interés de los créditos solicitados para afrontar las inversiones.

— Concesión de créditos con costes inferiores a los de mercado por entidades de crédito a personas o entidades que cumplan las condiciones impuestas por las propias entidades o por organismos o Administraciones públicas que recomiendan los créditos.

— Subvención parcial de los tipos de interés y/o de cuotas de amortización de créditos concedidos a tipos de mercado para personas o entidades que cumplan las condiciones impuestas por determinadas Administraciones públicas.

— Concesión de avales o garantías a créditos otorgados por entidades de crédito a personas o entidades que cumplan determinadas condiciones.

— Dotaciones de capital.

— Subvenciones a fondo perdido, que representan un porcentaje de dinero con respecto a la inversión que se considera subvencionable.

— Exoneraciones fiscales, a través de deducciones, bonificaciones o exenciones en impuestos y tributos.

— Desgravaciones de cargas, especialmente mediante bonificaciones en las cuotas empresariales de la Seguridad Social.

— Exenciones arancelarias.

— Cesión de inmuebles o terrenos a título gratuito o en condiciones especialmente favorables.

— Ayudas financieras no reintegrables.

En cualquier caso, todas las ayudas han de cumplir las disposiciones del Tratado de la Unión Europea, y su normativa de desarrollo, así como los principios de nuestra Constitución. Han de ser transparentes, es decir, deben estar financiadas con cargo a consignaciones en los Presupuestos del Estado o de las diferentes Administraciones y Organismos públicos y su cuantificación y asignación individualizada debe ser perfectamente identificable y accesible a la verificación.

Por otra parte, las ayudas públicas al crédito implican dos niveles en la gestión; uno el que corresponde a la calificación subjetiva para obtener la ayuda por parte de una persona o empresa y, otro, el de la concesión del préstamo o aval finalista por una entidad pública o privada que esté autorizada o tenga convenio para tal concesión, bien actuando como mediadora o bien financiándolo con sus fondos.